Márki-Zay Péter miniszterelnök-jelölti előválasztási sikerével elképzelése a szakértői kormányról kormányzati alternatívává válhat – az ellenzéki koalíció esetleges győzelmével. Számtalanszor hallhattuk már a szakértői kormány fogalmát a hazai közbeszédben, de nemzetközi hírekből is ismerős lehet, mikor azt halljuk, hogy valahol szakértői kormány alakult. De mit is takar ez a fogalom? Ugyanazt jelenti-e, amit a külföldi példákból ismerünk? És milyen kormány az, amiről Márki-Zay Péter beszél? Ezeket a kérdéseket veszem a következőkben górcső alá.

Fotó: hvg.hu

A szakértői kormány mint szlogen hazai környezetben

A szakértői kormány – bár gyakran került elő kommunikációs panelként a hazai közéletben – nem csak az elmúlt 30 év gyakorlatától tér el, hiszen az elmúlt évtizedek kormányai jellemzően pártalapú kabinetek voltak, hanem az elmúlt másfél évtizedétől is, amióta demonstratív módon politikai kormányzást folytattak a politikai szereplők. A politikai kormányzás modelljét formálisan 2006-tól, a második Gyurcsány-kormány hozta létre azáltal, hogy összevonták a politikai, közigazgatási és helyettes államtitkári funkciókat a szakállamtitkári tisztség bevezetésével, a szakállamtitkárok megbízatását pedig a kormány mandátumához kötötték. 2010-ben az Orbán-kormány ugyan visszaállította a közigazgatási és a politikai tisztségek szétválasztásának gyakorlatát, azonban – a Bajnai-féle szakértői profillal is szembehelyezkedve – határozottan politikai kormányzást hirdetett meg.  

A szakértői kormány mégis vissza-visszatérő panel volt a rendszerváltás óta. Először a Németh-kormány használta öndefinícióként a fogalmat, miután megszűnt alóla az állampárt. Azt kívánta jelezni, hogy a miniszterek legitimációját innentől nem párttagságuk, hanem szakértelmük biztosítja. A terminus gyakran előkerült a közbeszédben, amikor politikusok szakértői kormány(zás)t ígértek (Horn Gyula 1994-ben, Gyurcsány Ferenc és Vona Gábor 2018-ban, és legújabban, 2021-ben Márki-Zay Péter), valamint legitimációs válság idején szakértői kormány felállítását tartotta szükségesnek Orbán Viktor 2006-ban őszén, illetve Fodor Gábor 2008-ban, az MSZP–SZDSZ koalíció felbomlásakor.

Igazán azonban csak a gazdasági krízis közepén, Gyurcsány Ferenc 2009-es lemondása után vált valós kormányzati alternatívává, amikor a korábbi fejlesztési és gazdasági miniszter, Bajnai Gordon alakított új kabinetet. Az általa vezetett kormány minősítésére is alkalmazták a szakértői jelzőt, még a nemzetközi szakirodalomban is, azonban alapvetően szakértői vezetésű pártalapú kormány volt, speciális, válságkezelő fókusszal.¹

Sok politikai szereplő beszélt tehát szakértői kormányról, azonban nem azonos helyzetben tették. Parlamenti választások előtt, parlamenti ciklus közben, politikai válsághelyzetben is szóba hozták. Ez mutatja a fogalom bizonytalan voltát, a szakértői jelzőt ugyanis egyaránt alkalmazták a szakszerű kormányzás kívánalmára és a politikai válság megoldási alternatívájaként. A szakszerű kormányzást és a válságmenedzselést azonban szét kell választanunk egymástól.

Márki-Zay a fogalmat használó elődeihez képest már többször is fejtegette, mire gondol szakértői kormány alatt, azonban nála is egyszerre kerül elő a szakszerűség és a válságmenedzselés igénye. Nyilatkozott egyfelől arról, hogy reméli, „hatékonyság, és nem pártalapon lesznek kijelölve a miniszterek”. Máskor azt mondta: „Én mindig egy szakértői kormányról beszéltem. Ez nem zárja ki (…) azt, hogy ezek tartozhatnak ugyan pártokhoz, de mégiscsak, elsősorban ez egy technokrata, szakértői kormány kell hogy legyen. (…) Korábban is azt a hasonlatot használtam a szakértői kormány kifejezés mögött, hogy mint egy vállalatban is vannak a részvényesek, itt is a pártok mondják meg azt, amit a menedzsmentnek, a kormánynak meg kell valósítani.” De nyilatkozta már azt is, hogy „szakértői kormány esetén a képviselők elfogadják a programot, a kormány pedig végrehajtja. Ez volt a felállás Bajnai Gordon kormányzása alatt, és most is válságkezelő kormány kell. Hat párttal nagyon kockázatosnak látom a pártalapú politikai kormányzást”.

Szerepelnek tehát olyan kívánalmak és fogalmak, mint nem pártalapú, nem politikai, szakértői, technokrata, vállalat, menedzsment, válságkezelő. Egyes fogalmakat ezek közül a politikatudományi szakirodalom is használ, azonban más-más típusú kabinetek meghatározásakor. Definíciószerűen el kell tehát különítsük őket, mégpedig a technokrata és a menedzserkormány vonatkozásában.

Technokrata kormány

A szakirodalom a technokrata kormány (technocratic government) kifejezést használja arra, amikor pártpolitikai háttérrel nem rendelkező szakértők, vagyis technokraták veszik át pártpolitikusoktól a kormányrudat, gazdasági és/vagy politikai válsághelyzetben – lásd pl. Lamberto Dini (1995–1996) és Mario Monti kormánya (2011–2013) Olaszországban, vagy Dacian Cioloșé (2015–2017) Romániában. Nem apolitikus kormányzásról beszélünk ugyanakkor, mivel minden kormányzás politikai, így a technokrata is az, csupán nem pártalapú kormányzás.

A technokrata kormány és a szakértői kormány fogalmait magyarul szinonimaként is használják, a szakszerűségre utaló mellékzönge azonban félrevezető, mert a technokrata kabinetek feladata nem a szakszerű kormányzás, nem a szakmai invenciók és innovációk foganatosítása, hanem általában a válságmenedzsment.

Ilyen kabinetek nem választás eredményeként, hanem parlamenti ciklus közben, kormányválságok megoldásaként jönnek létre. Gazdasági válság esetén feladatuk általában költségvetési megszorító intézkedések végrehajtása, amit stratégiai megfontolásból sem a – parlamenti többséget általában elvesztő – kormányzó, sem az ellenzéki pártok nem kívánnak vállalni, mivel az komoly népszerűségvesztéssel járna, ezért a kormányzás reszortját és felelősségét pártonkívüli szakértőkre hárítják át, akik mögött meglehet a parlamenti többség is a krízis kezelése céljából.

Fotó: Mario Monti technokrata kormánya Olaszországban (ilpost.it)

A szakértelem – párt- és parlamenti háttér híján – a legitimitását biztosítja a technokrata kormánytagoknak a parlamentáris demokráciákban, a kabinet ezért elsősorban nem demokratikus, hanem meritokratikus alapokon áll. A válságkormányzáshoz a szakértelem pedig úgy tud hozzájárulni, hogy a technokrata miniszter tudja, adott szakterületen, ágazatban hol lehet forrásokhoz nyúlni, azokat elvonni, illetve hogy lehet gördülékenyen menedzselni ezt az átmeneti időszakot.

A technokrata kormány mandátuma korlátozott, jellemzően időbeli (a parlamenti ciklus közeli lejárta) és politikai (a pártok nem adják ki a kormányrudat a kezükből hosszabb távra) korlátja lehet. Létrejöttének oka (szükséges feltétele) a válság és (elégséges feltétele) a felelősség áthárítása (blame avoidance). Ennek köszönhetően a technokrata miniszterelnök a kabinet létrehozásakor – a kormányprogram meghatározását és a miniszterek kiválasztását illetően – autonómiát élvez.

Hasonló profilú kabinetek esetében, ahol a miniszterelnök nem volt autonóm a programalkotást és a miniszteri szelekciót illetően, vagyis pártpolitikusok is tagjai voltak a kabinetnek, vagy a pártok delegálták a kormánytagokat, technokrata kabinetről nem, csak technokrata vezetésű pártalapú kormányról beszélhetünk – lásd pl. Bajnai Gordon kabinetje (2009–2010) vagy Jan Fischeré (2009–2010) Csehországban.²

Menedzserkormány

A technokrata kormány tagjai pártonkívüli szakemberek, akik válsághelyzetben veszik át ideiglenesen a kormányzást, és feladatuk – lényegében a pártpolitikusok helyett – a krízis tüneteinek kezelése. A szakszerű, szakmailag invenciózus, innovatív kormányzás már csak azért sem lehet a feladatuk, mert korlátozott, átmeneti mandátumuk idején erre nincs sem idő, sem anyagi erőforrás. A szakszerű kormányzáshoz egy másik fogalmat kell segítségül hívni, ez pedig a menedzserkormányzás.

Sárközy Tamás alkalmazta írásaiban a menedzserkormányzás fogalmát,³ melyet elhatárolt a politikai és a szakértői (technokrata) kormányzástól. A menedzserkormányzás szerinte a kormány alá tartozó közigazgatási, intézményi és vállalati rendszer hatékony irányítására kell törekedjen, és a kabinet miniszterei képesek kell legyenek nagy szervezetrendszerek vezetésére, vagyis be kell tudjanak illeszkedni a kormányzati munka egészébe, tudniuk kell koordinálni a kormányon belül, de tudniuk kell koordinálni az érdekképviseletekkel való egyeztetéseket is.

A menedzserkormányzás tehát a hatékonyság elvét igyekszik érvényesíteni, de elsősorban a demokratikusan választás után alakult, pártalapú kabinetekben, vagyis nem nélkülözi a demokratikus elemet. Ennek célja már kimondottan a szakszerű, invenciózus, innovatív kormányzás lehet, a miniszterek szelekciójának kritériuma pedig nem a pártonkívüliség, hanem a szakértelem és a menedzserszemlélet, legyen a miniszter akár technokrata (technocrat), akár szakértő pártpolitikus (politically experienced expert).

A szakmai tapasztalattal és szervezőkészséggel rendelkező (szakértő) pártpolitikusok és technokraták részvétele a pártalapú kabinetekben a demokratikus követelmények érvényesülése mellett – hatékony, szakszerű kormányzást folytatva – tehát legjobban a menedzserkormány fogalmával írható le. Menedzserkormányzás esetén az egyes miniszterek viszonylag nagy autonómiával rendelkeznek, ahol szakmai standardok alapján hoznak szakmai és/vagy politikai értékítéletet. A menedzserkormány egy divizionális szervezethez hasonlóan működik (a viszonylag autonóm divíziókat irányító középvezetőkkel). Az ilyen működési elvű vállalatoknál a divíziók között is lehet verseny a forrásokért, akárcsak a minisztériumok között, a szervezet egészét érintő döntés azonban a felsővezető kezében van.

Ugyanígy tesz a miniszterelnök is a kabinetben, szakmai vagy politikai értékítélet alapján – vagy pedig a pénzügyminiszterre bízza, hogy a büdzsé kialakításakor mekkora teret enged a szaktárcavezetőknek. Egyaránt előfordulhat tehát szakmai és politikai értékítélet a döntés során, ahogy a költségvetési korlátnak megfelelően financiális megfontolás is.

Koalíciós menedzserkormányzás?

A kabinetek Magyarországon túlnyomórészt koalíciós kormányok voltak, amelyek működésmódjára vonatkozóan különböző modelleket tudunk felvázolni a szakirodalom alapján.⁴ Ezek azon alapszanak, hogy a pártok milyen módon jelölik ki saját területüket, és mekkora autonómiát biztosítanak egymás számára a minisztériumok irányítását illetően.

A miniszteri kormány (ministerial government) modelljében a portfóliók elosztása után az egyes miniszterek széles körű autonómiát élveznek a tárcájukon belül. A koalíciós kormányzás a pártok közti hatalommegosztáson alapszik, és az egyes pártok, illetve saját minisztereik alakítják a közpolitikát. A koalíciós kompromisszum modellje (coalition compromise model) koalíciós szerződésen nyugszik, mely rögzíti a tárcák közös felügyeletét és további részletes egyeztetési mechanizmusokat a jogalkotás vonatkozásában. A miniszterelnöki kormányzás modellje (prime ministerial government, dominant prime minister model) a legerősebb párt és a miniszterelnök dominanciáját mutatja a kormányzás során. Magyarországon az utóbbi két modell volt jellemző.

A politikai kormányzás a miniszterelnöki modellbe illeszthető, ha a – kormányfői – politikai akaratot delegálják alacsonyabb szintre, de a kabinet pártösszetételének függvényében koalíciós kompromisszumon is nyugodhat a kormányzás. Technokrata kormányzás esetén miniszterelnöki kormányzás zajlik, ahol a miniszterelnök autonóm és a meghatározott program végrehajtása a prioritás. A menedzserkormányzás inkább a miniszteri kormányzás modelljéhez áll közel, ahol a tárcavezetők nagy autonómiával rendelkeznek (de a koalíciós kompromisszum modelljében is kivitelezhető lehet, ha a miniszter számára kellő mozgástér marad).

A lényeges különbség emellett a politikai és a menedzserkormányzás, illetve a technokrata kormányzás között a választások általi el-, illetve el nem számoltathatóság. A politikai és a menedzserkormányzás során a kabinet mögött álló pártok vállalják a felelősséget a kormányzásért, míg a technokrata kormány működésének lényege a felelősségáthárítás, a pártok minél távolabb igyekeznek tartani magukat a kabinettől, hogy népszerűtlensége esetén – látszólag – minél kevesebb közük legyen hozzá. 

Amit Márki-Zay Péter kíván szakértői kormányként megvalósítani, inkább a menedzserkormányzás takarja. Feltehetően (minél nagyobb politikai legitimáció birtokában) felelős és szakszerű kormányzásra törekszik – és nem válságkormányzásra a felelősséget áthárító a politikai szereplők helyett, ami a technokrata kormány sajátja.

Fotó: szeged.hu

A vázolt sémák természetesen elméleti modellek, amelyek segítségével – részben empirikus esetek elemzése alapján – megpróbáljuk magyarázni a megtapasztalt politikai valóságot. Magyarországon, ahogy technokrata kormányzásra, úgy menedzserkormányzásra sem volt példa, elsősorban a politikai és a pártlogika határozta meg a szelekciót és a programalkotást.

A menedzserkormány modellje a kormányzás esszenciáját mutatja meg – illetve az ilyen típusú kabinet legitimitására és szelekciós mechanizmusára tértem ki a pártalapú politikai és a technokrata kormányzáshoz viszonyítva –, ám nem mondja meg, hogyan kell egy sokszínű pártszövetség alkotta koalíciót működtetni, kinek a programját és hogyan kell végrehajtani. Ez váza és működési logikája lehet a kormányzásnak, tartalommal azonban a cselekvőknek kell megtölteni.

Szerző: Galambos László, a Felszabtér szerkesztője, doktorjelölt (BCE NKPDI), kutatási területe: Technokrata kormányok Európában

¹ Ványi Éva – Galambos László: Szakértői kormány magyar módra. A Bajnai-kormány szakértői jellegéről. Politikatudományi Szemle, 2019/4. 37–61.
² Galambos László: A technokrata kormány értelmezése és esetei. Politikatudományi Szemle, 2018/3. 58–78.
³ Sárközy Tamás: Kormányzás a „politika” és a „szakma” ütközéspontjában. In: Kurtán Sándor – Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1995-ről. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 1996.; Sárközy Tamás: A nemzeti középkormány intézményrendszere (Prezidenciális, konfrontatív, populáris kormányzás helyett többpólusú konszenzusra törekvő politikai kormányzás?) In: Kurtán Sándor – Sándor Péter – Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2002-ről. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 2003.
⁴ Wolfgang C. Müller – Torbjörn Bergman – Gabriella Ilonszki: Extending the Coalition Life-cycle Approach to Central Eastern Europe – An Introduction. In: Torbjörn Bergman – Gabriella Ilonszki – Wolfgang C. Müller (eds.): Coalition Governance in Central Eastern Europe. Oxford, Comparative Politics, 2019.